Eva Bezem: “Voor mij zijn mensenrechten geen abstracte idealen, maar dagelijkse realiteit”.

In gesprek met Eva Bezem over de inburgering en het Manifest van Stichting Civic

Chela Lemmens en Samir Achbab

In de imposante zaal van het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg (HvJ-EU) werd de Nederlandse staat onlangs stevig op de vingers getikt. In een zaak over de terugbetaling van inburgeringsleningen stond advocaat Eva Bezem in het centrum van de Europese rechtsorde. Voor haar was de zitting zes dagen na haar huwelijk. “Een soort honeymoon in de Europese wijk van Luxemburg. Niet de meest romantische omgeving, maar prachtig om bij aanwezig te zijn.” Het resultaat: haar cliënt hoefde zijn lening van tienduizend euro niet terug te betalen en duizenden anderen kregen plots hetzelfde vooruitzicht. “Het was euforie. Niet alleen voor hem, maar voor iedereen die in dezelfde situatie zit.”

Van idealisme naar praktijk

Waar begon jouw belangstelling voor de rechten van mensen?

“Mijn ouders waren altijd betrokken bij maatschappelijke onderwerpen. Rechtvaardigheid werd thuis veel besproken. Ik voelde als kind al: sommige mensen hebben meer privileges dan anderen, en dat klopt niet. Toen ik op tv Britta Böhler zag, een vrouw die heel serieus en precies uitlegde hoe het zat, en die ook niet per se de meest sympathieke zaken aannam, en dat dan deed met zo’n drive, toen wist ik: dát wil ik ook.”

“Mijn ouders zeiden altijd twee dingen: als meisje zul je harder je best moeten doen dan je broers, en je hebt kansen die anderen niet hebben. Wij kunnen jou naar een goede school sturen, maar niet iedereen krijgt die mogelijkheid. Dat je je daar bewust van bent, dat je niet alleen maar voor jezelf leeft. Ja, ik denk dat het daar heel erg vandaan komt, dat ik nu dit werk doe.”

“En ik vind het ook gewoon heerlijk om me helemaal vast te bijten in een juridisch vraagstuk. Bijna al mijn cliënten hebben rijke en bijzondere verhalen. Mijn rol is om die te vertalen naar een juridisch kader en zo hun rechten te verdedigen. Dat is een heel fijne positie, die mijn werk veel zingeving geeft.”

De weg naar de advocatuur

Na haar studie begon Bezem bij de Commissie Gelijke Behandeling, wat nu het College voor de Rechten van de Mens heet. Daar werkte ze onder andere aan een onderzoek over de Wet inburgering buitenland (Wib, 2006). “Dat ging over de verplichte inburgeringstoets voor mensen die via gezinshereniging naar Nederland komen. Dat wekte mijn interesse, omdat je natuurlijk ziet hoe gek het in elkaar zit en hoe willekeurig het beleid soms was. Hoe er onderscheid werd gemaakt tussen nationaliteiten. Waarom moet die wel integreren en hoeft die ander geen inburgeringsdiploma?  

Toch merkte Bezem dat ze meer impact wilde. “Vanuit de overheid ben je vooral met beleid bezig. Ik ben niet zo’n goede beleidsmaker, denk ik, en ik wilde het echt nog veel concreter. Daarom koos ik voor de advocatuur.” Ze ging aan de slag bij Everaert advocaten en specialiseerde zich bij Cleerdin & Hamer verder in het migratierecht: van gezinsmigratie, arbeidsmigratie en nationaliteitsrecht, naar ook asiel en inburgering. “Ik heb altijd in de sociale hoek gezeten, maar merkte dat ik eigenlijk niet precies wist hoe ik iemand van begin tot eind in de asielprocedure kon begeleiden. Dat stukje wilde ik ook meekrijgen, ook om te zien hoe die verschillende takken binnen de IND (Immigratie en Naturalisatiedienst) werken. Ik kende de finesse nog helemaal niet.

Het is een breed, dynamisch terrein. Juridisch uitdagend en altijd mensenwerk. Het gaat over asielzoekers, over gezinshereniging, over statushouders, maar ook over inburgering. Dat grijpt allemaal in elkaar. En dat komt bij Prakken d’Oliveira allemaal samen. Dit is waar ik het liefste wilde werken. Bovendien krijg ik de ruimte om zaken groot aan te pakken en de academische wereld en andere professionals erbij te betrekken. Dat vind ik superbelangrijk. Dat het breed gedragen wordt, dat het niet meer iets is wat ik achter mijn bureau heb bedacht, maar dat het iets is wat jullie als Stichting Civic ook signaleren. We krijgen bijvoorbeeld veel mensen met zorgen over de kosten van de Z-route. Ik vind het interessant om het met jullie daarover te hebben. En met VluchtelingenWerk. En dan cliënten te hebben die je daaraan kunt koppelen. En het aan een academicus te vragen zoals Ricky van Oers. Dat is wat die Keren-zaak natuurlijk ook gewoon is. Dat is de samenkomst van heel veel verschillende partijen. Daar heeft de VU Migration Law Clinic aan mee gewerkt, maar ook de Commissie Strategisch Procederen van VluchtelingenWerk. Ik heb ook mijn wandelende encyclopedie emeritus-hoogleraar Kees Groenendijk. Als ik ergens op vastloop, kan ik hem vragen: Hoe zit dit? Hoe zou jij dit aanpakken? Er zijn altijd mensen die zin hebben om mee te denken. Het is gewoon hoge kwaliteit spraakmakende rechtszaken waarbij je de ruimte krijgt om echt een zaak op te bouwen. Ik vind dat een hele fijne benadering van het migratierecht.”

Luxemburg: het Keren-arrest

In 2013 trad de gewijzigde Wet inburgering (Wi2013) in werking. Statushouders moesten hun inburgeringscursus en examen voortaan zelf financieren via een lening bij DUO. Wie niet binnen drie jaar slaagde, moest de volledige lening terugbetalen en kreeg bovendien een boete. Voor Bezems cliënt was het onmogelijk om de cursussen succesvol af te ronden. Het gevolg was een schuld van tienduizend euro, met daarboven op een boete van vijfhonderd euro.

De zaak belandde uiteindelijk via de Raad van State bij het Hof van Justitie van de EU. Dit leidde tot het zogeheten Keren-arrest (HvJ EU 4 februari 2025, ECLI:EU:C:2025:52).De kern van het arrest veronderstelt dat het in strijd is met EU-recht om leningen onverkort terug te vorderen van statushouders die buiten hun schuld niet kunnen voldoen aan de inburgeringsplicht.

“En daar stond ik dan, in Luxemburg. Je voelt de zwaarte: dit gaat niet alleen over mijn cliënt, maar over duizenden mensen die met zo’n lening worstelen.”

Bezem: “Je merkte tijdens de zitting al dat de rechters kritisch waren. Nederland stond er alleen voor; de Europese Commissie en de advocaat-generaal steunden onze lijn. Het Hof zei duidelijk: je kunt niet onverkort geld terugvorderen als iemand buiten zijn schuld niet kan inburgeren. Dat was een klap voor het Nederlandse beleid. En meteen een opluchting voor zoveel mensen. Mijn cliënt hoefde niets terug te betalen – maar ook anderen kregen recht op kwijtschelding. Het voelde als een doorbraak.”

De prejudiciële vragen

Wanneer een zaak naar Luxemburg gaat, draait het om fundamentele vragen over hoe de EU en haar lidstaten inburgeringsverplichtingen naleven. Mag een lidstaat verplicht stellen dat iemand inburgering volgt? Mag een lening worden teruggevorderd, of boetes worden opgelegd? Dit alles moet worden bekeken in het licht van Europese afspraken, zoals de Richtlijn 2003/109/EG inzake langdurig ingezetenen en de Kwalificatierichtlijn 2011/95/EU, die lidstaten verplichten om integratie te faciliteren en onredelijke lasten te vermijden.

Bezem legt uit: “Lidstaten hebben hierover uiteenlopende interpretaties, en Nederland bleek strenger dan de meeste. Het was mijn taak om dit juridisch overtuigend neer te zetten, en dat is uiteindelijk goed gelukt.”

Het verloop van de procedure

In maart 2020 werd de eerste boete opgelegd, en kort daarna werd het eerste bezwaar ingediend, dat al snel een gegrondverklaring kreeg. Het hele proces duurde uiteindelijk vijf jaar. “Al veel eerder, rond 2018, waren er signalen dat de Wet inburgering 2013 niet goed functioneerde,” zegt Bezem. “Het was dus allerminst onbekend dat het systeem tekortschiet. Vluchtelingen ervaren enorme stress en problemen door het huidige beleid. Het werkt voor degenen die weinig obstakels hebben, maar voor wie wél uitdagingen ondervindt, belemmert het juist de integratie. Dat besef was voor mij de grootste drijfveer om alles uit de kast te halen voor deze cliënt; hij was een duidelijk voorbeeld van hoe het systeem de integratie tegenwerkt in plaats van faciliteert.”

“De uitspraak laat zien dat het structureel is. Nederland heeft vaker te horen gekregen dat ons inburgeringsbeleid niet deugt. En tóch blijft men op dezelfde manier doorgaan. Het kost mensen hun toekomst en de overheid veel rechtszaken.”

Bezem: “De manier waarop deze zaak bij mij terechtkwam, was eigenlijk heel atypisch. Ik was al veel met dit soort dossiers bezig en zag steeds vaker cliënten die in de knel kwamen, maar mijn zaken liepen meestal net iets anders waardoor ik nog niet tot aan de Raad van State hoefde te procederen. Een bevriende advocaat, Jeanette Kruseman, deed dat wel. Zij bracht deze zaak helemaal tot aan de Raad van State, die vervolgens besloot prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof van Justitie in Luxemburg. Omdat Jeanette toen had besloten te stoppen met de advocatuur, heb ik de zaak van haar overgenomen.”

Europees recht als bescherming

Het Hof wees op artikel 34 Vluchtelingenverdrag (1951) en de Kwalificatierichtlijn 2011/95/EU, die lidstaten verplichten om integratie te faciliteren. Niet de vluchteling draagt primair de verantwoordelijkheid, maar de staat. De advocaat-generaal zette dit expliciet voorop in zijn conclusie. Bezem: “Wat ik hoopgevend vond was dat de advocaat-generaal meteen met het Vluchtelingenverdrag begon en dan pas naar die EU-richtlijnen ging. Hij zei dat het niet meer dan logisch is dat internationale instrumenten, zoals het Verdrag van Genève, de verdragsluitende staten ertoe verplichten de “assimilatie en naturalisatie” van vluchtelingen te vergemakkelijken. Hier gaan we mee beginnen. Dat vond ik een hele mooie.”

Het Keren-arrest past in een reeks Luxemburgse tikken op de vingers van Nederland. Eerder oordeelde het Hof kritisch in zaken als Chakroun (C-578/08, 2010) over inkomenseisen bij gezinsmigratie, K & A (C-153/14, 2015) en C & A (C-257/17, 2019) over inburgeringsplicht voor gezinsmigranten, en P & S (C-579/13, 2015) over langdurig ingezetenen. Steeds is de rode draad: verplichtingen mogen niet verder gaan dan noodzakelijk om integratie te bevorderen.

Gevolgen voor beleid en praktijk

DUO moet duizenden leningen en boetes herzien en terugbetalingen stopzetten. Bezem: “iedereen, vanaf het moment dat de Wi2013 van kracht ging, en daaronder viel of nog steeds valt, moet terugbetaald worden. Ik denk dat de staatssecretaris niet anders kan dan zeggen dat iedereen zijn geld terugkrijgt. Ja, dat is wel heel duidelijk. Hij kan er niet omheen. Dat zou gaan om miljoenen euro’s. Dat is een flinke klap geld, natuurlijk.[1]”

Het arrest maakt volgens Bezem duidelijk dat de overheid echt rekening moet houden met de individuele omstandigheden en de bijzondere positie van asielstatushouders. Bezem: “Ik denk dat de belangrijkste uitkomst is dat je een inburgeringsplicht kunt hebben, maar dat je echt naar de persoon zelf moet kijken. Een slaagplicht legt soms iets op wat mensen gewoon niet kunnen, om welke reden dan ook. Het gaat erom dat je een integratieprogramma aanbiedt dat past bij de individuele omstandigheden. Iedereen wil graag meedoen in de samenleving en de taal leren, maar het klassieke stramien werkt vaak niet voor iedereen. Het Hof heeft daar volgens mij terecht aandacht voor gehad.”  

Het nieuwe stelsel: oude fouten?

Sinds januari 2022 geldt de Wet inburgering 2021 (Wi2021). Lenen is niet meer verplicht, maar de uniforme slaagplicht blijft. Gemeenten hebben een grotere rol gekregen. Bezem: “Het terugbetalen van de lening zat al niet meer in de nieuwe Wi2021. De wetgever heeft blijkbaar zelf ook al gezien dat terugbetaling voor statushouders niet kan, want het is in de wet gewoon niet meer opgenomen.”

Toch ziet Bezem dezelfde valkuilen terug: “Het nieuwe stelsel spreekt van maatwerk, maar in de praktijk zie je dat het plaatsen van iedereen in de Z-route zodra ze ‘niet lijken mee te komen’ niet het gewenste resultaat oplevert. Het huidige onderwijssysteem is simpelweg niet voldoende toegerust om mensen die het moeilijk hebben met inburgering echt vooruit te helpen. Wat heb je eraan als iemand alle uren volgt, maar depressief wordt omdat hij geen vooruitgang boekt?”

Verantwoordelijkheid voor de inburgering

Bezem: “Het is onze verantwoordelijkheid ervoor te zorgen dat mensen hier kunnen integreren, zodat ze mee kunnen doen in de samenleving en zo min mogelijk afhankelijk zijn van de overheid. Als je dat niet ziet en alleen maar doorgaat met ontmoedigingspolitiek, loop je vast.”

“We weten dat de taaleis B1 voor veel mensen te hoog is. Daar kun je vergif op innemen. Natuurlijk wordt dat deels gedaan om te ontmoedigen, maar als jurist kun je alleen constateren: als er in de wet maatwerk staat, maar het systeem biedt dat niet, werkt het gewoon niet. Nu ligt de verantwoordelijkheid bij gemeenten, maar die hebben geen geld of middelen om dit fatsoenlijk uit te voeren. Het systeem loopt daardoor stroef. Je kunt zeggen dat het probleem bij de statushouder ligt, maar dat is niet zo. Dit is een probleem van de hele samenleving. We zijn maar zo goed als hoe we omgaan met mensen die het meeste nodig hebben. En op dit moment is dat gewoon niet goed genoeg.”

Stelselwijziging

Stichting Civic stelt dat de nieuwe inburgeringswet onterecht positief is verwelkomd. Er is veel gewijzigd, maar weinig verbeterd. Op fundamenteel niveau zijn de grondslagen van het beleid niet herzien, waardoor de nieuwe wet niet breekt met het falende inburgeringsbeleid. Bezem: “Als je weer tot de zoveelste wijziging van het stelsel komt, neem dan al die arresten mee. Want je bent verplicht om dat te doen. We hebben ons gecommitteerd aan de juridische grens. Het lijkt me best wel logisch dat dat ook gebeurt. Rechters hebben zich ook al uitgelaten over het kennisniveau, dat het een basisniveau moet zijn. Dat staat allemaal in die arresten. Ik kan me nog best voorstellen dat je daar misschien wat over te debatteren hebt, maar dat B1 niet basisniveau is, daar hoef ik het toch niet over te hebben. Dat is toch wel duidelijk. Dat begrijp ik gewoon echt niet. Het arrest C en A zegt dat een verplichting om in te burgeren niet verder mag gaan dan nodig om het doel van vergemakkelijking van integratie te bereiken.”

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)

“Het Hof heeft altijd veel kritiek gehad op het kennisniveau, de toegankelijkheid van inburgering, het materiaal, de hoogte van de kosten en de aandacht voor individuele omstandigheden. Dat is al meermaals benoemd, maar zie je dat nu terug in de wet? Nee, de wetgever legt dat naast zich neer, terwijl het Hof kritisch is.”

“De uitspraak van de ABRvS is duidelijk, net als het arrest zelf. De staatssecretaris zou nu moeten zeggen: ‘Oké, we hebben een fout gemaakt, we gaan iedereen terugbetalen en passen de Wi2021 aan op het boetestelsel. Alle boetebepalingen eruit, en laten we meteen kijken naar andere jurisprudentie. Voor justitie: we doen het eigenlijk niet goed met gezinsmigranten. Laten we dat meteen corrigeren, kosten redelijk maken, een individueel programma opstellen, zodat iedereen op een goede manier kan inburgeren.”

Civic pleit voor een startbeleid, is dat slim of juist juridisch risicovol?

Bezem:“ik gebruik inburgering en integratie soms door elkaar, zoals in dit interview. Maar het idee dat je één eenduidig beeld van inburgering of integratie kunt hebben, klopt niet. Neem bijvoorbeeld Surinaamse oud-Nederlanders: wanneer word je vrijgesteld van inburgeringsvereisten? Alleen als je een zes had voor Nederlands op de Surinaamse basisschool.  Dan denk ik: al had je een vijf. Als jij die persoon hier voor je hebt en je praat daar Nederlands mee, hoe durf je? Suriname is eeuwenlang een kolonie geweest en jij gaat nog aan die mensen durven vragen of ze wel een zesje voor Nederlands willen halen? Ben je helemaal gek geworden? Ik vind dat daar zo veel superioriteit van uitgaat. Dat is nog steeds hetzelfde koloniale gedachtegoed. En in de context van Suriname en Nederland is dat ook echt concreet.”

“Het wringt dat wij een bepaald concept hebben dat we mensen opdringen en zeggen: dit is hoe je moet integreren. Terwijl de kern is dat inburgering een verplichting van de staat is, niet van degene die wil inburgeren. De staat moet faciliteren, taal is onderdeel van dat proces. Het gaat erom mensen te helpen zich thuis te voelen, niet door af te vinken of je voldoende bent geïntegreerd.”

De bredere strijd: sociaal advocatuur

Voor Bezem is de zaak in Luxemburg geen eindpunt, maar een begin. “Europa laat zien: staten kunnen niet ongestraft hun gang gaan. Dat biedt hoop, maar de praktijk blijft weerbarstig. Gemeenten krijgen te weinig geld en sociale advocatuur staat onder druk. Toch hebben sociaal advocaten veel ruimte om iets te veranderen, ook in zaken zoals deze. Het laat zien dat je met internationale en Europese rechten ver kunt komen, juist als je als advocaat de sociale inborst serieus neemt.”

Bezem blijft optimistisch: “Voor mij zijn mensenrechten geen abstracte idealen, maar dagelijkse realiteit. Iedere cliënt heeft een verhaal, een gezin, een toekomst. Als beleid daar geen rekening mee houdt, moet je ingrijpen. En zolang dat nodig is, blijf ik doorgaan.”

[1] https://www.trouw.nl/opinie/opinie-zadel-migranten-niet-op-met-een-boete-als-inburgeren-meer-tijd-kost~bcc53420/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F.