Hoogste rechter: terugbetalen volledige lening niet proportioneel

Een inburgeraar die te laat inburgerde moet wel een boete van 300 euro betalen, maar hoeft niet de volledige lening van ongeveer 10.000 euro terug te betalen. Dat oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de hoogste bestuursrechter in inburgeringszaken – op 13 april 2022. De uitspraak is gebaseerd op het principe van eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar om te voldoen aan de eisen die de Wet inburgering aan inburgeraars stelt én aan de ruimte die de minister heeft bij de (gedeeltelijke) kwijtschelding van de lening.

In deze blogpost wordt de uitspraak uiteengezet en becommentarieerd.

Feiten

De inburgeraar in bovengenoemde zaak was inburgeringsplichtig volgens de vorige Wet inburgering (2013). Hij kreeg na het verstrijken van de inburgeringstermijn, inclusief twee verlengingen hiervan (onder andere vanwege een langer verblijf in het asielzoekerscentrum), een boete. Ook ontving hij het bericht dat hij de volledige lening moest terugbetalen. Een half jaar later kreeg hij een ontheffing van de inburgeringsplicht vanwege voldoende geleverde inspanningen.

Argumenten

Bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) voerde hij aan dat hem geen verwijt kan worden gemaakt voor het niet op tijd inburgeren. Zo zou hij niet op tijd zijn geïnformeerd over de start van de inburgeringstermijn, had zijn echtgenote een problematische zwangerschap en moest hij zorgen voor zijn zoon. Uit medische stukken bleek er sprake te zijn van ‘behoorlijke medische problematiek’. Ook vond hij het niet passend om ontheven te worden van de inburgeringsplicht, maar toch de boete (en de lening) moest (terug)betalen. In zijn verweer lichtte hij zijn financiële situatie toe en vertelde hij dat zijn werk als postbode ontoereikend  is om de vorderingen te voldoen. Het gezamenlijke inkomen van hem en zijn vrouw, die aan de universiteit studeert, bedraagt  ca. 1.450 euro per maand.

Uitspraak

Eigen verantwoordelijkheid

De Afdeling begint de uitspraak met de standaardoverweging dat uit de wetsgeschiedenis van de Wet inburgering (2013) volgt dat de verantwoordelijkheid voor de inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar om te bepalen hoe aan de inburgeringsplicht wordt voldaan en hoe de kosten daarvan te dragen. De lening moet, op uitzonderingen na, volledig worden terugbetaald.

Boete

Vanwege dat  principe van eigen verantwoordelijkheid oordeelt de Afdeling dat de boete terecht is opgelegd. Ook de medische problematiek was geen verklaring voor de studievertraging. Feit is dat de inburgeraar niet binnen de termijn inburgerde en niet binnen die termijn was vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht. De boete was in overeenstemming met de Beleidsregel boetevaststelling inburgering gematigd van EUR 1.250,- tot EUR 300,-. Dit boetebedrag is wat betreft de Afdeling passend en geboden.

Sociale lening

De plicht om de lening terug te betalen is volgens de rechter onterecht opgelegd. De minister van SZW voerde aan dat hele lening moest worden terugbetaald, omdat de inburgeraar niet op tijd was ingeburgerd. Volgens hem zou dit alleen mogelijk zijn op basis van artikel 4.13 Besluit inburgering. Dit artikel regelt de kwijtschelding van de lening voor het op tijd halen van het inburgeringsexamen of voor het op tijd vrijgesteld of ontheven worden van de inburgeringsplicht. Volgens de minister voldoet de inburgeraar hier niet aan; hij ontving zijn ontheffing wegens voor voldoende geleverde inspanning pas ná het verstrijken van zijn inburgeringstermijn.

De rechter wijst vervolgens op de ruimte die de minister zelf heeft gecreëerd voor het regelen van een gedeeltelijke kwijtschelding. Die regeling staat in artikel 4.16a van de Regeling inburgering, waarin vanaf 1 januari 2022 de mogelijkheid is gecreëerd om onder voorwaarden de schuld uit de lening gedeeltelijk kwijt te schelden bij een verwijtbare termijnoverschrijding. De minister heeft deze mogelijkheid niet toegepast.

Evenredigheidsbeginsel

Ondanks dat de minister deze ruimte niet benut heeft, vindt de Afdeling dat de minister toch ‘in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen [moet] afwegen en onder bijzondere omstandigheden [moet] afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening [moet] verminderen’. Dit volgt uit het evenredigheidsbeginsel uit het algemene bestuursrecht (artikel 3:4 Awb).

In deze zaak weegt het feit de inburgeraar aantoonbaar voldoende inspanningen heeft geleverd: hij heeft 1047 uren aan cursus gevolg, is geslaagd voor luistervaardigheid, schrijfvaardigheid en Kennis van de Nederlandse Maatschappij, is vrijgesteld van leesvaardigheid en heeft vijf keer geprobeerd om het examenonderdeel spreekvaardigheid te halen. Ook levert hij met zijn baan een bijdrage aan de maatschappij.

Als gevolg van deze omstandigheden is het niet evenredig (proportioneel) om de lening van ongeveer 10.000 euro terug te laten betalen. Volgens de Afdeling heeft de inburgeraar getoond dat hij zijn verantwoordelijkheid voor zijn inburgering heeft genomen en voldoende heeft gedaan om in te burgeren. Daarmee is het doel van de inburgering bereikt. De terugbetalingsplicht past juist niet in dat doel. De Afdeling voegt daaraan toe dat de financiële gevolgen van een niet te realiseren terugbetalingsplicht groot zijn: ‘dit maakt het voor hem onnodig moeilijk om een bestaan op te bouwen en een bijdrage aan de Nederlandse samenleving te leveren’.

Commentaar

Naar meer evenredigheid in het inburgeringsrecht

Stichting Civic is eerder in deze annotatie ingegaan op de toenemende rol van het evenredigheidsbeginsel in inburgeringszaken. Hoe de overheid tegenwoordig aan het evenredigheidsbeginsel moet toetsen is recent uitgebreid door de Afdeling uiteengezet in deze zaak.

Deze toenemende rol van het evenredigheidsbeginsel heeft te maken met het – vanwege de Toeslagenaffaire – verlaten van de zogenoemde ‘alles-of-niets-lijn’. Deze alles-of-niets-lijn houdt in dat als de wetgever een overheid verplicht dat zij de burger een voorziening moet laten terugbetalen (omdat de burger (deels) niet aan de daaraan verbonden voorwaarden voldoet), daarmee is ook  voorschreven wat de burger moet terugbetalen; namelijk alles. De overheid kan niet van de wet afwijken door een lager, proportioneel bedrag te laten terugbetalen. In de nieuwere rechtspraak is juist meer aandacht gekomen voor een meer evenredige besluitvorming (‘de evenredigheidslijn’) en de ruimte voor maatwerk.

Deze rechtspraak heeft ertoe geleid dat het ministerie van SZW op 14 april 2022 een wetsvoorstel heeft ingediend dat ertoe strekt dat de regering ten gunste van de inburgeraar kan afwijken van bepaalde regels van de Wet inburgering (die tot 2027 kan gelden voor inburgeraars die niet vallen onder de nieuwe Wet inburgering 2021). Hiermee kan de regering een evenredige terugbetalingsplicht mogelijk maken voor deze inburgeraars.

Verschillen tussen uitspraken van rechtbanken en deze uitspraak van de Afdeling

In de hiervoor genoemde annotatie hebben wij gesignaleerd dat rechtbanken op basis van het evenredigheidsbeginsel oordelen dat inburgeraars niet de volledige lening hoeven terug te betalen bij het (iets) overschrijden van inburgeringstermijn. De Afdeling had een dergelijke uitspraak nog niet gedaan op basis van het evenredigheidsbeginsel. Dat doet zij nu wel.

We wijzen op een subtiel verschil tussen de rechtspraak van de rechtbanken en deze uitspraak van de Afdeling. Dat verschil zit in het noemen van de doelen van de Wet inburgering 2013. De lagere rechtbanken noemden de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar als doel van de wet, maar zetten daarnaast (op basis van de wetsgeschiedenis) ook de ‘goede start in de Nederlandse samenleving’ expliciet als doel neer. Aan de hand van deze doelen kan de rechter beoordelen of een maatregel evenredig is (geschikt om de doelen te bereiken, noodzakelijk is daarvoor en evenwichtig is). Als snel komen de rechtbanken tot de conclusie dat de terugbetaling van de gehele sociale lening niet onevenredig is. Dat heeft ermee te maken dat de goede start in de Nederlandse samenleving even zwaar weegt als de eigen verantwoordelijkheid.

De Afdeling doet dat niet. De Afdeling noemt de Nederlandse samenleving niet als doel van de Wet inburgering 2013. Vooropstaat de eigen verantwoordelijkheid van de inburgering. Wel heeft de Afdeling als sluitstuk van de evenredigheidstoets meegewogen dat de terugbetalingsplicht het voor de inburgeraar ‘onnodig moeilijk [maakt] om een bestaan op te bouwen en een bijdrage aan de Nederlandse samenleving te leveren’. Dat leest hier als een bijzondere omstandigheid die de terugbetalingsplicht uiteindelijk onevenredig maakt.

Complementaire doelen moeten mogelijk zijn

Dit legt eigenlijk de vinger op de zere plek in het bestuursrecht. Ook buiten het inburgeringsrecht neigt de bestuursrechter ernaar om de belangen die de wet wil dienen voorop te stellen (misschien wel het voordeel van de twijfel te geven) en andere belangen als tegengestelde belangen mee te nemen in de evenredigheidstoets. In dit geval werkt dit als volgt uit: ‘de eigen verantwoordelijkheid is het doel en we kijken of de terugbetalingsplicht evenredig is’. Het probleem hier begint al met een wet die vanuit één doelstelling wordt opgezet. Terwijl een wet prima twee complementaire doelen naast elkaar kan hebben (eigen verantwoordelijkheid én een goede start in de Nederlandse samenleving). Opvallend is dat de rechtbanken in dit geval twee doelen hebben geïdentificeerd, maar de Afdeling (als hoogste bestuursrechter) dat niet heeft gedaan.

Wat ons betreft verdient het doel van een goede start in de Nederlandse samenleving een centrale plek in de uitspraken. Het is een gemiste kans dat de Afdeling alleen de eigen verantwoordelijkheid noemt als doel van de Wet inburgering 2013. Dat is een stap terug vergeleken met de uitspraken van de rechtbanken op dit punt.