Het nieuwe inburgeringsbeleid: een hindernisbaan van sancties?

Per januari 2022 wordt de huidige inburgeringswet, welke door experts als disfunctioneel wordt beschouwd, eindelijk afgeschaft. Hoewel de Wet Inburgering 2022 op veel vlakken een verbetering is, blijven inburgeraars geconfronteerd met een indrukwekkend sanctiebeleid. Inburgeraars zijn de dupe van wantrouwen vanuit de overheid en rigide maatregelen. Dit beschrijft Ellen Nissen van Stichting Civic in het recent verschenen artikel ‘Inburgering Gelijkwaardige maatschappelijke deelname of (selectief) migratiebeleid?’ De handhaving is volgens diverse experts in de inburgeringsketen onredelijk streng. Toch neemt het aantal sanctiemomenten ten opzichte van de huidige wet inburgering toe. Daarnaast kunnen inburgeraars boetes opgelegd krijgen op onduidelijke en onterechte gronden.

‘Er zijn maar weinig groepen die met zoveel wettelijke verplichtingen en gekoppelde boetes worden lastiggevallen als inburgeraars’ – Tamar de Waal

Hoewel het ministerie van SZW erkent dat de meeste inburgeraars intrinsiek gemotiveerd zijn om de taal te leren en te slagen voor het inburgeringsexamen, is de vormgeving van de nieuwe wet nog steeds gebaseerd op wantrouwen in plaats van vertrouwen. Inburgeraars die verzuimen, niet hun verantwoordelijkheid nemen of te weinig inzet tonen kunnen sancties (bestuurlijke boete of een maatregel) opgelegd krijgen. Dit zou inburgeraars moeten “motiveren om zo snel mogelijk in te burgeren op het voor hen hoogst haalbare niveau (VNG, 2021).”

De Wet Inburgering 2022 telt maar liefst negen sanctiemomenten gedurende het inburgeringstraject. In het huidige beleid zijn al veel inburgeraars de dupe geworden van een systeem dat hen vooral ziet als potentiële fraudeurs (zie portretten uit de Humans of Inburgering reeks). Twee weken terug verscheen het artikel ‘Ongezien onrecht in het vreemdelingenrecht’ van het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit in Nijmegen en de beroepsverenigingen van migratie- en asieladvocaten, waarin overeenkomsten tussen de betrokkenen in de toeslagenaffaire en migranten worden aangekaart. Net als in de toeslagenaffaire hebben ook deze mensen vaak een laag inkomen, hebben ze meestal geen Nederlandse nationaliteit en de toegang tot het recht is voor hen moeilijk. Het wantrouwen van de overheid in deze mensen is veel te groot en heeft vergaande consequenties. Neem bijvoorbeeld de ervaringen van gedupeerde inburgeraars als Nashmil en Ako. Zij zijn een langdurig en uitputtend proces aangegaan om erkend te krijgen dat DUO hen ten onrechte heeft opgezadeld met boetes en schulden.[1]

In de nieuwe wet zijn er negen momenten waarop inburgeraars beboet kunnen worden worden:

1. het niet verschijnen bij de brede intake;
2. het niet meewerken aan de brede intake;
3. het onvoldoende meewerken aan de begeleiding binnen het Persoonlijke plan Inburgering en Participatie;
4. het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van het Participatieverklaringstraject;
5. het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van de Module Arbeidsmarkt en Participatie;
6. het niet houden aan de vastgestelde intensiteit van de leerroute;
7. het niet tijdig afronden van het Participatieverklaringstraject;
8. het niet tijdig afronden van de Module Arbeidsmarkt en Participatie;
9. het niet tijdig afronden van de leerroute;

In elk van deze gevallen kan een afzonderlijke boete worden opgelegd wanneer er sprake is van verwijtbaarheid. Wat hier onder (gedeeltelijke) verwijtbaarheid wordt verstaan is echter erg ruim opgevat.

In de nieuwe inburgeringswet kan iemand al een (deel van de) boete opgelegd krijgen wanneer bijvoorbeeld de bus onverwacht niet rijdt, een taalschool foutieve informatie verstrekt of wanneer iemand de zorg op zich moet nemen van een ernstig ziek familielid. Als zelfs een ernstig ziek familielid geen reden is om iemand niet-verwijtbaar te verklaren, welke hoogst uitzonderlijke situaties vallen dan nog wél onder de definiëring van niet-verwijtbare omstandigheden (zie nota van toelichting, blz. 27). Het sanctiebeleid van de nieuwe inburgeringswet kent dus een ruime opvatting van (gedeeltelijke) verwijtbaarheid. Dit roept de vraag op: In hoeverre past deze invulling bij het voornemen van de overheid om boetes slechts in te zetten als ‘uiterst middel om onwillige inburgeringsplichtigen te stimuleren’?

In een brief aan de kamer geeft ook VluchtelingenWerk aan verbaasd te zijn dat inburgeraars kunnen worden beboet voor de voorheen genoemde situaties, waarin duidelijk sprake is van onmacht in plaats van onwil. VluchtelingenWerk adviseert om met incentives te werken en (onder andere bij de regels voor verzuim en verwijtbaarheid) meer rekening te houden met de omstandigheden, positie en achtergrond van de inburgeringsplichtigen, omdat in veruit de meeste gevallen sprake zal zijn van onmacht en niet van onwil. VluchtelingenWerk wil zich krachtig verzetten tegen het voorgestelde boetesysteem waarbij inburgeraars onevenredig hoge boetes opgelegd kunnen worden voor niet of nauwelijks verwijtbare zaken. Zij zijn van mening dat in dit soort situaties een waarschuwing zou volstaan en pas bij herhaling reden zou zijn voor het opleggen van boetes.

Aansluitend bij de kritische blik van VluchtelingenWerk, kan worden toegevoegd dat de sanctie voor het niet tijdig afronden van de vastgestelde leerroute is gebaseerd op het straffen van onvermogen, oftewel het niet op tijd halen van examens. Het rapport ‘Evaluatie nieuwe Amsterdamse aanpak inburgering in de ondertussenperiode’ van het Verwey Jonker Instituut wijst erop dat inburgeraars mogelijk niet hun volledig potentieel benutten wanneer onvermogen wordt beboet. Uit angst voor boetes kunnen inburgeraars kiezen voor een veilige weg. In het nieuwe systeem zou dat tot uiting kunnen komen in onderprestatie bij de leerbaarheidstoets of het nastreven van afschaling naar een (voor diegene) te makkelijk leertraject. Een kleine kans op falen staat immers gelijk aan een kleine kans op een boete. Op deze manier heeft het dreigen met boetes een averechts effect op de inburgering. Naast dat boetes inburgeraars kunnen demotiveren hun hoogst haalbare niveau na te steven, brengt deze dreiging ook veel stress en mentale druk met zich mee.

De nieuwe wet bevat een overmaat aan sanctiemomenten. Bovendien ziet het er naar uit dat de invulling van verwijtbaarheid averechtse effecten zal hebben. In plaats van inburgeraars te motiveren, leidt de angst voor boetes tot veel stress en mentale druk en kan het mensen ervan weerhouden hun volledig potentieel te benutten.

Bronnen

• Andriessen, I., J. Asmoredjo, R. Yohannes, en T. van Heese. (2021). Evaluatie nieuwe Amsterdamse aanpak inburgering in de ‘ondertussenperiode’. Verwey Jonker Instituut.   
• Geertsema, K., K. Groenendijk, C. Grütters, P. Minderhoud, E. Nissen, Strik, A. Terlouw, en K. Zwaan. (2021). ‘Ongezien Onrecht in Het Vreemdelingenrecht’. In Nederlands Juristenblad. 14: 979 – 1053
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2021). ‘Wet van 2 december 2020, houdende regels over inburgering in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering 2021)’. In Staatsblad van het Konikrijk der Nederlanden. 38: 1 – 21.
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2020). Ontwerp besluit inburgering 20… Rijksoverheid.
• Nissen, E. (2021). Inburgering Gelijkwaardige maatschappelijke deelname of (selectief) migratiebeleid?’ In Nederlands Juristenblad. 14: 1054 – 1061
• Schaap, S. (2021). Inbreng schriftelijk overleg ‘Ontwerp van het Besluit inburgering 20.. en ontwerp van de Regeling inburgering 20..’. op 20 januari a.s… Vluchtelingenwerk Nederland.
• VNG. (2021). Naleving nieuwe Wet inburgering. Vereniging van Nederlandse gemeenten.
• Waal, de T.M, en Mohammad, A.H.A. (2019). Reactie op Consultatie Wet Inburgering 20[..]. Stichting Civic. 

[1] Tijdens een rechtszaak op 7 April 2021 is besloten dat DUO de eis op terugbetaling van de schulden zal moeten laten vallen. Na een periode van twee jaar zijn zij van hun schulden verlost.