De Kamerbrief van de minister van SZW

Met de brief van 9 mei 2019 informeert de minister de Tweede Kamer over meldingen omtrent misstanden en fraude, de financiële audits van Blik op Werk, voorlopige resultaten van onderzoek naar onderwijskwaliteit en de maatregelen die hij heeft genomen of zal nemen om fraude tegen te gaan.

Hierna volgt een bespreking van deze onderwerpen, waarna wij aanvullende fouten in het systeem aankaarten. Ook verzoeken wij om gedupeerden te compenseren gelet op het gebrek aan adequaat toezicht.

Misstanden en fraude

De Kamerbrief is een vervolg op zijn eerste Kamerbrief over de aanpak inburgering fraude van 18 december 2018. In de bijlage bij deze brieven staat een document waarin de Inspectie van SZW (ISZW) inzicht verschaft over misstanden en fraudemeldingen.

Een precieze definitie van misstanden en fraude is niet gegeven, maar ISZW noemt 14 modus operandi die vallen onder (in het subsidiedomein gebruikelijk onderscheid tussen) oneigenlijk gebruik1, misbruik2 en fraude3.

Er is ook een onderscheid tussen fouten en fraude, dat in het zorgdomein wordt gemaakt. Fouten zien op het overtreden van regels en het verkrijgen van (financieel) voordeel.4 Dat kan gebeuren door onduidelijkheid met de regels, administratiefouten of vergissingen. Bij fraude is er, naast de overtreding van regels en het verkrijgen van (financieel) voordeel, ook opzettelijk en misleidend handelen.

Om het niet te ingewikkeld te maken, sluiten wij in dit stuk aan bij deze terminologie van fouten en fraude. Hierbij merken we op dat kwalitatief slecht onderwijs strikt genomen niet onder fouten valt, omdat er geen wettelijke regels zijn gemaakt omtrent de onderwijskwaliteit en deze dus ook niet kunnen zijn overtreden.

Hieronder staat een verkorte weergave van het document van ISZW. 5

Misstanden-en-fraude

Het is tamelijk schokkend dat de meldingen de helft van de taalscholen betreffen. Meldingen met een vrij sterke tot bijzonder sterke indicatie van misstanden en fraude gaan over 42 scholen, oftewel 17% van de scholen met een keurmerk van Blik op Werk.

De meldingen zijn vooral afkomstig van inburgeraars, taalscholen en gemeenten. Geen van hen hebben als taak om fouten en fraude tegen te gaan.

Meldingen die direct afkomstig zijn van Blik op Werk – de organisatie die door de minister is aangewezen om taalscholen te voorzien van een keurmerk – vormen slechts een bescheiden aandeel van het totaal (6,7%, en tot en met 28 november 2018 maar 1,9%).

De minister van SZW zou daarom vraagtekens mogen plaatsen bij de effectiviteit van dit keurmerksysteem.

Financiële (wan)orde bij taalscholen

Blik op Werk voert pas sinds september 2018 financiële audits bij taalscholen. In het cirkeldiagram hieronder staan de resultaten van het onderzoek.

Van de 112 eerste financiële audits blijken slechts 30 taalscholen een positieve waardering te hebben. De meeste gevallen betreffen ‘kleine financiële onregelmatigheden’ die niet verder toegelicht zijn.

Het werven van inburgeraars door middel van laptops, betaald uit de sociale lening van DUO, valt hier onder misbruik aangezien de wet vereist dat de sociale lening aan cursusinstellingen wordt betaald.

Hier blijkt dat de afstemming van de definities met ISZW onvoldoende is. ISZW hangt geen label aan een uitgaven aan een laptop. Maar vergelijkbare uitgaven van de lening aan reiskosten, rijlessen en kookworkshops noemt ISZW oneigenlijk gebruik. Dat betekent dat er geen regels zijn geschonden maar wel in strijd met de bedoeling van de regels is gehandeld. Dit verschil tussen overtreding van regels of niet maakt nogal wat uit voor de rechtszekerheid van taalscholen.

Verschillen in onderwijskwaliteit

Ook voert Blik op Werk sinds juni 2017 ‘toezicht in de klas’ uit.

Op basis van het lopend onderzoek van ITTA, het kennisinstituut voor taalontwikkeling van de Universiteit van Amsterdam, blijkt dat ‘een aantal scholen’ uitmuntend presteert en ‘het grootste deel’ van de scholen onderwijsinhoudelijk goed presteert.

Een aantal scholen heeft echter onderwijsinhoudelijke tekortkomingen. Deze scholen stellen een verbeterplan vast. Bij een aantal scholen in het keurmerk geschorst. Daar waar ‘ernstige’ tekortkomingen zijn geconstateerd, zullen de scholen aan een nieuwe inspectie worden onderworpen. Blik op Werk kan de scholen niet sluiten.

Er is geen voorziening om de gevolgen voor de inburgeraar op te vangen. Deze inburgeraar krijgt op basis van het huidige recht geen verlenging van zijn termijn en kan met schulden komen te zitten bij overschrijding van het termijn.

De maatregelen die worden genomen

Blik op Werk zit in de projectgroep Fraude en Inburgering, waarin ISZW, DUO en het Functioneel Parket van het OM zitting hebben. De groep heeft een barrièremiddel ontwikkeld, waarin per stap van het inburgeringsproces wordt gekeken hoe frauduleuze handelingen, misbruik en oneigenlijk gebruik kan worden tegengegaan. De minister van SZW noemt een aantal maatregelen.

Strengere toekenning keurmerk

De eerste Kamerbrief over fraude van 18 december 2018 meldde al dat aspirant-keurmerkhouders in het eerste jaar voortaan driemaal zullen worden bezocht. Het eerste bezoek is binnen drie maanden (waarbij het onduidelijk wat er precies gebeurt), het tweede bezoek is met negen maanden en in de vorm van ‘toezicht in de klas’ en het laatste bezoek is met twaalf maanden en gaat vergezeld van een audit. Ook is er een verplichte intake- en voortgangstoets worden ingevoerd en worden er inhoudelijke eisen gesteld aan het cursuscontract.

De vereisten van Bik op Werk zijn alleen na betaling van €200 verkrijgbaar. Aangezien Blik op Werk een publieke functie vervult, vinden wij dat deze kosteloos beschikbaar moeten zijn.

Betere informatieverschaffing

Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) geeft informatie aan asielmigranten over het veilig gebruik van DigiD. Dienst uitvoering Onderwijs (DUO) verschaft meer actuele informatie over de lening van inburgeraars. Om fraude omtrent aanwezigheid tegen te gaan, zullen e-learninglessen (na een overgangstermijn) niet meetellen voor urenverklaringen die relevant zijn voor het verkrijgen van ontheffingen.

De minister van SZW zou nog duidelijkheid kunnen geven over de uren die inburgeraars als huiswerk maken op de computer en de uren met een vrijwillige docent die niet voldoet aan de competentie-eisen voor NT2-docenten.

Toezicht op overeenkomsten

Een maatregel die de minister in zijn Kamerbrief aankondigt, is dat Blik op Werk meer toezicht gaat houden over het contract dat een inburgeraar met de school sluit. De inburgeraar wordt beter geïnformeerd door een modelcontract aan te bieden in drie talen. De minister noemt niets over een eventuele beoordeling van de overeenkomsten vooraf.

Declaraties alleen achteraf

Om fouten en fraude tegen te gaan, zijn facturen alleen achteraf en met meer specificaties in te dienen bij DUO (deze moet de inburgeraar bij facturering accorderen). Het kwartaalbedrag wordt wel hoger om de taalscholen in lastendruk tegemoet te komen.6

Het achteraf factureren is al ingevoerd. Het is een opvallende maatregel, aangezien scholingsinstituten normaliter vooraf cursusgeld of subsidie ontvangen. Deze maatregel kan negatieve effecten hebben op de arbeidspositie van docenten en scholen gaan liever korte contracten aan om risico’s te mijden. Deze toename van kortere contracten verhoogt de lastendruk, maar dit is niet meegenomen in de Kamerbrief.

photo-1497633762265-9d179a990aa6
Beeld door: Kimberly Farmer

Waar moet het Algemeen Overleg over gaan?

Wij vragen om tijdens het Algemeen Overleg aandacht te besteden aan aanvullende systeemfouten. Dit zijn onderwerpen die wij misten in de Kamerbrief:

  1. Differentiatie in de mate van zelfredzaamheid
  2. Voorkoming van dubbele petten van personen rondom de inburgeraar
  3. Beoordeling van cursusovereenkomsten vooraf
  4. Erkenning van het belang van publiek toezicht
  5. Tegemoetkoming van gedupeerde inburgeraars vanwege het ontbreken van adequaat toezicht, fouten en fraude

Deze onderwerpen zouden in overweging moeten worden genomen bij het nemen van maatregelen om fouten en fraude te beperken.

1. Differentiatie in de mate van zelfredzaamheid

De wetgever veronderstelt een hoge mate van zelfredzaamheid van alle inburgeraars. Uit verschillende onderzoeken, waaronder die van de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman, blijkt dat niet haalbaar te zijn. Het gebrek aan zelfredzaamheid is een onderliggende risico’ op fouten en fraude met publiek geld. Toch is hiervan geen punt gemaakt in de Kamerbrief.

Het is bovendien opvallend dat de mate van zelfredzaamheid nooit een afweging is geweest bij de keuze om de inburgeraar zelf inburgeringsonderwijs te laten inkopen of dit proces door de gemeente te laten aansturen.

Anticiperend op het nieuwe inburgeringsstelsel van na 2021, zouden gemeenten aandacht moeten schenken aan de mate van zelfredzaamheid van inburgeraars bij hun ondersteuning en toeleiding naar taalonderwijs. Zij moeten dus differentiëren tussen enerzijds inburgeraars die zelf de rechtsrelatie met de taalschool aangaan, en anderzijds kunnen worden geplaatst bij scholen die gecontracteerd zijn met de gemeente. De uiteindelijke kosten tussen beide groepen inburgeraars hoeven niet wezenlijk te verschillen.

2. Voorkoming van dubbele petten van personen rondom de inburgeraar

De informatievoorziening over de rechten en plichten van inburgeraars wordt gefilterd door middel van tussenpersonen. Dit kunnen ambtenaren zijn, vertalers, docenten of andere personen. Deze personen kunnen de inburgeraar helpen bij het sluiten van een cursusovereenkomst, het bijhouden van administratie rondom de uren en de sociale lening, en het accorderen van facturen bij DUO. Hiervoor kan de inburgeraar een machtiging voor DigiD geven, maar in de praktijk worden de inloggegevens ook afgegeven. Het is goed dat COA en DUO de informatievoorziening over DigiD en de actuele status van de lening gaan verbeteren.

Wij vragen tijdens het Algemeen Overleg aandacht te schenken aan de kring van hulp rondom de inburgeraar. Als die hulp bij een docent van een taalschool wordt belegd, dan draagt deze een dubbele pet. Er bestaat dan een risico op fouten en fraude met de registratie van uren of facturen. Ook als dat risico zich niet zou voltrekken, is het vanuit administratieve lastendruk de vraag of het wenselijk is dat taalscholen deze taak op zich nemen – vaak gedwongen door de geïmpliceerde maar onrealistische zelfredzaamheid van inburgeraars in het inburgeringssysteem. Het is lastig om deze dubbele petten beleidsmatig te voorkomen, maar DUO zou voorlichting kunnen geven aan inburgeraars en taalscholen over de risico’s ervan.

3. Beoordeling van de cursusovereenkomsten vooraf

Een deel van het misbruik van publieke gelden had kunnen worden voorkomen door een publieke instantie (DUO of gemeenten) te betrekken bij het contracteren met taalscholen. Bijvoorbeeld in de vorm van het vooraf goedkeuren van cursuscontracten.

Hiervoor had een modelovereenkomst gemaakt kunnen worden. Ook hadden (gemeente)ambtenaren een persoonlijk gesprek kunnen voeren om de overeenkomst uit te leggen en de publieke belangen van goede inburgering te onderstrepen.

Het gaat hier om het voorkomen van oneerlijke voorwaarden en ‘deals’ zoals een ‘gratis’ laptop bedoeld voor het onderwijs (en is betaald uit de sociale lening). Hiermee worden in ieder geval onregelmatigheden ontdekt die voortkomen uit onbekendheid met de wet. Ook kunnen de overeenkomsten naast de bij DUO ingediende facturen worden gelegd voor controledoeleinden.

Het is opvallend dat zoiets nooit is geregeld. Blik op Werk besteedt weliswaar aandacht aan de gesloten overeenkomsten, maar dit betreft veelal vorm (welke aspecten moeten erin staan). In de besproken Kamerbrief wordt voorgesteld om contracten door Blik op Werk ook inhoudelijk te toetsen om een modelcontract in drie talen aan te bieden. Dit is een stap in de goede richting, maar het is twijfelachtig of dit voldoende zal zijn aangezien Blik op Werk controles achteraf uitvoert.

Het is echter lastig om op korte termijn een systeem van goedkeuring te realiseren. In het beoogde inburgeringsstelsel vanaf 2021 zullen gemeenten bovendien zelf contracteren. In het kader van de bestuurlijke afspraken ‘en ondertussen‘, die door het ministerie van SZW en VNG zijn gemaakt in aanloop naar dit nieuwe stelsel, nemen gemeenten een actievere rol aan bij de begeleiding van inburgeraars.

Wij stellen daarom voor om bij de gemeentelijke begeleiding in ieder geval aandacht te besteden aan de overeenkomst die de inburgeraar sluit. Zij kunnen in hun ondersteunende rol deze overeenkomsten informeel beoordelen. Gemeenten kunnen op deze manier vooraf signalen van onregelmatigheden oppikken.

4. Erkenning van het belang van publiek toezicht

De wetgever privatiseerde het inburgeringsonderwijs en koos voor een keurmerksysteem in plaats van publiek toezicht. Dit terwijl taalscholen in april 2012 zelf aangaven dat de Onderwijsinspectie moest toezien op de kwaliteit en toegankelijkheid van het onderwijs.7

Dat keurmerksysteem blijkt onvoldoende te werken. Blik op Werk toetste tot voor kort alleen op tevredenheid van cursisten (veronderstellende dat zij dat goed kunnen beoordelen) en slagingspercentages. Pas vanaf 2017 nam zij een fraudecontrolerende rol op en doet zij ook aan toezicht in de klas (er is geen systeem van visitatie). Dit is vreemd aangezien de eerste signalen over fraude al in 2013 bij het ministerie van SZW bekend waren.8

Bovendien zijn er geen publieke normen die gelden voor taalscholen.9 De inburgeraar moet bij geschillen taalscholen zelf aanspreken bij de civiele rechter, vanwege wilsgebreken rondom de overeenkomst of onrechtmatig handelen van de taalschool. De inburgeraar kan de overheid niet verzoeken om handhaving van publieke normen. Het bestuursrechtelijk instrumentarium voor de overheid ontbreekt. Een alternatief is strafrechtelijk ingrijpen door de overheid wegens valsheid in geschrifte, niet naar de waarheid verstrekken van gegevens, oplichting, verduistering of het aanwenden van middelen door de overheid voor een ander doel. Dit strafrechtelijk optreden kent echter hogere drempels en uitvoeringskosten.

Het gebrek aan publieke normen voor taalscholen en effectief toezicht dupeert inburgeraars en doet niet recht aan de publieke belangen van goede inburgering en participatie. Ook vanuit pragmatisch oogpunt is het maar de vraag of zelfregulering op langer termijn goedkoper is. De Onderwijsinspectie heeft uiteindelijk alsnog een rol gekregen binnen de klankbordgroep van Blik op Werk. Ook is ISZW druk bezig met opsporingsonderzoeken. Uiteindelijk blijken toezichthouders van de overheid alsnog te moeten optreden.10

Wij vragen tijdens het Algemeen Overleg aandacht te besteden aan het nut en de noodzaak van publieke normen en publiek toezicht, zoals andere particuliere scholen kennen voor publiek erkend onderwijs. Het eventueel formuleren van publieke normen en het inrichten van overheidstoezicht heeft structurele relevantie voor het nieuwe inburgeringsstelsel vanaf 2021.

5. Tegemoetkoming van gedupeerden vanwege het ontbreken van adequaat toezicht, fouten en fraude

Belangrijk is dat de minister van SZW gevolgen moet trekken voor gedupeerde inburgeraars die, mede door ontbreken van adequaat onderwijstoezicht, fouten en fraude, met schulden en boetes komen te zitten door overschrijding van de inburgeringstermijn of uitputting van de sociale lening. Over deze groep inburgeraars hebben we eerder geschreven.

Momenteel is er voor deze groep niets geregeld in, onder andere, de ‘Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt’. Dat zou wel moeten. In de beleidsregel noemt de minister omstandigheden waarin het aannemelijk is dat de inburgeraar geen verwijt treft bij het niet tijdig afronden van het inburgeringsexamen.

In ieder geval zou (op basis van de informatievoorziening van Blik op Werk en ISZW) een individuele herbeoordeling moeten plaatsvinden voor de inburgeraars die zonder verwijt met schulden en boetes zitten. Hiermee zou de minister van SZW een eerlijke en fatsoenlijke overgang bewerkstelligen naar het nieuwe inburgeringsstelsel vanaf 2021 waarin inburgeraars niet meer hoeven te lenen voor hun inburgeringsonderwijs.

Tot slot

Het is goed dat de minister van SZW het beperken van fouten en fraude oppakt. We hebben hier aanvullende systeemfouten gesignaleerd en oplossingsrichtingen gegeven. Tegelijkertijd moet altijd rekening worden gehouden met onbedoelde neveneffecten van zulke maatregelen.

Bij de bespreking van de Kamerbrief hebben wij bijvoorbeeld genoemd dat het achteraf factureren scholen in het nauw kan brengen en de arbeidspositie van docenten kan verslechteren. Als dit risico zich voordoet, dan zou overwogen moeten worden in hoeverre een dergelijk systeem van achteraf declareren daadwerkelijk fouten en fraude beperkt ten opzichte van een voorschot- en verrekeningsmodel.

Er is in ieder geval voldoende te bespreken tijdens het Algemeen Overleg. Wij kijken er naar uit en hopen dat de minister van SZW stappen zet in de richting van een veerkrachtiger inburgeringsstelsel.

WhatsApp-Image-2018-10-06-at-12.30.47

Deel van Dossier

Recht & beleid

Verschillende van rechten van statushouders staan onder druk.

  1. Het volgens de regels van de wet maar in strijd met
    de bedoelingen van de wettelijke bepalingen het geheel of ten dele
    ontlopen van een verplichte bijdrage aan de overheid of het genieten van
    een (te hoge) uitkering.
    ISZW schaart hier bijvoorbeeld uitgaven van de lening aan reiskosten, rijlessen en kookworkshops onder.
    ↩︎
  2. Het bewerkstelligen of het verkrijgen of genieten van een (te
    hoge) uitkering of het bewerkstelligen van geen of een te geringe betaling
    van verplichte bijdragen aan de overheid door het bewust niet, niet tijdig,
    of niet volledig verstrekken van gegevens of inlichtingen.
    ISZW noemt het woord misbruik alleen in de context van DigiD-misbruik waarbij taalscholen DigiD-gegevens gebruiken om facturen goed te keuren.
    ↩︎
  3. Opzettelijk zaken anders voorstellen dan ze zijn, door op papier of digitaal een onjuiste weergave te geven van die werkelijkheid. ISZW noemt examen-fraude maar ook strafrechtelijke termen als misleiding en samenspanning. ↩︎
  4. Dat gaat verder dan oneigenlijk gebruik waar er geen overtreding is van de regels maar wel wordt gehandeld in strijd met de bedoeling van de regels. ↩︎
  5. ISZW vermeldt ook de rol van de inburgeraar. Op basis van de cijfers van ISZW is de inburgeraar in 42% van de gemelde gevallen over misstanden en fraude de slachtoffer. In 23% van de gevallen speelde de inburgeraar een passieve rol, door eenmalig een cadeau aan te nemen (zoals een gratis laptop). Door gebrekkige informatievoorziening van de rechten en plichten is het in zo een geval twijfelachtig om op basis van deze gegevens de inburgeraar als dader aan te merken (tenzij de persoon contant geld heeft gekregen of heeft samengespannen). In 26% van de gevallen heeft de inburgeraar een actieve rol door meerdere malen een valse handtekening onder een factuur te zetten. Wat dat precies betekent (onjuist accorderen facturen of valsheid in geschrift) is onduidelijk. In de overige 9% van de gevallen is de rol van de inburgeraar onbekend. ↩︎
  6. De minister zal hiervoor de Regeling inburgering aanpassen ↩︎
  7. Algemene Rekenkamer, Eerste resultaten van de wet inburgering 2013, p. 34 ↩︎
  8. Zie https://www.ftm.nl/artikelen/taalscholen-spellen-fraude-tot-op-de-letter?share=1 ↩︎
  9. Dit speelt ook bij pgb-fraude. Zie daarover het onderzoek dat Wetgevingswerken heeft gedaan: O. Kwast & A.H.A. Mohammad, Naar een meer fraudebestendig pgb, Den Haag: Ministerie van VWS 2015. ↩︎
  10. Dit verschijnsel is al langer bekend bij het ministerie van SZW. Zie https://www.inspectieszw.nl/publicaties/rapporten/2015/06/15/signalering-certificering-en-toezicht ↩︎
d200x250

Ali Mohammad

Penningmeester

Ali Mohammad is co-auteur van Naar een fraudebestendig pgb (2015) dat in opdracht van het Ministerie van VWS is geschreven door …
Profiel-pagina